欧盟独立防务:开端、问题和前景

发布时间:2020-04-10 来源: 日记大全 点击:

  

  【内容提要】本文以欧盟决定组建快速反应部队为切入点,并将其提升到欧盟独立防务的高度,论述了它起步的意义、分析了它实施的障碍并指出其发展趋势。

  【关键词】欧洲快速反应部队;
欧盟独立防务;
美国;
北约

  【作者简介】高华,中国社科院世界经济与政治研究所副研究员

  

  继欧元问世之后,建设一支独立的军事力量已经成为欧盟一体化的当务之急和重点之一。建设欧盟独立防务是老话题,新课题。所谓“老”,是指西欧联盟长期形同虚设,欧盟防务“光打雷,不下雨”。所谓“新”,是指欧盟独立防务的起步,为我们的研究工作开辟了新的“生长点”。与研究欧盟经济和欧盟政治相比,欧盟独立防务是一个崭新的研究领域,起步伊始,问题诸多。

  

  一、欧盟独立防务——里程碑式的开端

  

  1999年12月10日,欧盟赫尔辛基首脑会议宣布在2003年底以前组建一支6万人的“欧洲快速反应部队”(RRF),以使欧盟有能力在北约不参与的情况下独立实施危机控制、维持和平以及救援行动。这支部队应在接到任务后60天内部署到位,具备进入像科索沃那样的热点地区的能力,并能在不损害北约效率的情况下借用北约资产维持至少一年的军事行动。加上轮换调防的军人,部队的总人数将达到20万人。该决定展示了欧盟建立独立防务力量计划的初步轮廓,标志着酝酿已久的欧盟独立防务计划正式启动。

  仿照北约,2000年3月1日,欧盟成立了三个临时性的新机构:政治安全委员会、军事委员会和作为军事委员会下属机构的参谋部,负责起草独立的安全政策,组建欧盟快速反应部队的整体结构,力争在2003年以前实现目标。值得注意和指出的是,这三个机构是未来欧洲独立防务政治安全委员会、军事委员会和军事参谋部的雏形。

  从2000年4月开始,由法国、德国、比利时、西班牙、荷兰五国军队组成的欧洲军团从北约手中接管了在科索沃维和部队(KFOR)的指挥权。这是首次由非北约军队指挥北约主导的作战行动,也是对欧盟在军事领域自立能力的考验。

  2000年6月19日,在葡萄牙费拉召开的欧盟首脑会议宣布将在2003年前成立一支由5000名经过特殊训练的警察组成的后备部队,以随时准备迅速干预危机,根据需要派往热点地区执行维和或人道主义救助任务。根据这项倡议,欧盟应该能够在30天内部署至少1000名警察。这支警察部队将成为欧盟计划在2003年之前建立的快速反应军队的补充力量,肩负避免或缓和内部冲突、恢复陷于瘫痪的法律和社会秩序、支持当地警察部队尊重人权三项基本任务。

  欧盟在依赖了北约和美国数十年后,终于朝着独立实施危机控制、维和以及救援行动迈出意义重大、影响深远的关键性一步。

  (一)“欧洲快速反应部队” —— 欧盟独立防务的标志

  冷战时期,西欧没有自己独立的防务能力,在安全保障领域一直依赖美国和北约。早在1948年,一些西欧国家就曾尝试建立西欧独立的防务体系,《布鲁塞尔条约》便是西欧联盟的前身,然而以失败告终。1987年11月,法、德着手开始组建5000人的法德混合旅。1989年10月该旅正式建立,并参加了在前南斯拉夫的军事行动和在欧洲举行的多国军事演习,因此被称为欧洲防务的“胚芽”。1992年,法德旅发展成有德国、比利时、法国、西班牙和卢森堡5国参加的欧洲军团(Eurocorps),并于1993年开始运作。欧洲军团正是现在欧洲快速反应部队的前身。[1] 1998年12月,英法两国在法国圣马洛达成的《欧洲防务合作宣言》首次提出建立快速反应部队。1999年5月,英国首相布莱尔在会晤意大利总理达莱马时提出建立快速反应部队的计划。经过几个月的酝酿趋于成熟后,赫尔辛基峰会终于作出建立欧盟独立军事力量的决定。

  组建欧洲快速反应部队,将主要用来执行“彼得斯堡任务”,即1992年西欧联盟在波恩通过的同名宣言所确定的任务:实现人道主义救援、撤侨、维持和平、管理危机和恢复和平的军事行动。欧盟成员国(除丹麦外)的14位国防部长及军事大臣在《军事能力承诺宣言》上正式签字,这支部队的总部将设在比利时的布鲁塞尔。此外,15个非欧盟国家也表示参加欧洲独立防务计划,向该部队提供兵员和装备。

  迄今为止,欧盟没有一个成员国称这支拟议中的欧洲快速反应部队为“欧洲军队”,甚至没有人称其为联合“常设部队”。然而组建部队、哪怕只是纸上谈兵,是欧盟与北约关系史上的里程碑。欧盟军事委员会主席、芬兰国防部长古斯塔夫· 哈格隆德将军公开声称,“这支计划6万人的军队与欧元和欧盟的旗帜一样是欧洲独立身份的象征”,“我们讨论的不是成为北约的附庸,而是一个独立的实体”。[2] 尽管欧洲快速反应部队现在的规模还比较小,任务也有严格的限定,但它毕竟是全欧独立防务力量的雏形。这是建立欧盟军事力量的第一步,预示和标志着欧盟军队由此开始形成。以美国为首的北约负责欧洲发生重大战争,而欧盟快速反应部队可以在较小规模的危机中自主行动。以这支部队为基础,欧洲在安全和防务方面摆脱对美国的依赖就有了资本。柏林自由大学教授亚伯拉罕·阿施克纳西说:“这支欧盟部队好比在欧洲和美国之间打下一根楔子” [3]。从长远来看,把美国撵出欧洲就有了可能。

  最近,英国公共政策研究所提出建立一支欧洲部队的为期30年的计划[4] ,其要点为:1、计划于2003年建立的欧洲快速反应部队应当得到大力发展,在战场部署6万人部队的现有方案应当扩大,从而使欧盟各成员国派遣的兵力达到18万人;
2、到2015年,北约仍然是欧洲在全面战争中进行防务的基石,但欧盟将能够执行维和行动。3、2015年至2030年的第二阶段将由集体安全向“集体防务和最终共同防务” 转变,并使欧洲有能力打一场大规模战区战争。这项计划的可实施性虽然尚不确定,但是它勾画了欧洲快速反应部队的前景,代表了一种新的发展思路。

  

  (二)欧盟独立防务启动的背景

  从总的背景看,欧盟建立快速反应部队首先是因为欧元出台后,欧洲一体化建设必须向共同外交和安全政策迈进。欧洲面临的任务很多,但主要有三个:扩大、内部建设和共同外交与安全政策,三者相辅相成。

  科索沃战争是直接诱因与新的推动力。1999年的科索沃战争暴露了欧洲的软弱,过分依赖美国是欧洲的羞辱。虽然包括英法德意等国在内的大多数欧盟国家都参与了科索沃战争,但在对南斯拉夫长达78天的轰炸中,80%以上的任务却是由美国军人承担的。北约欧洲盟友250万军队只有极少部队能快速部署,7000架飞机只有一小部分能进行精确轰炸,很多欧洲部队组织结构仍然是用来与华约作战的。[5] 科索沃战争结束后,在欧盟各国200多万名军人中居然很难抽出4万人去科索沃执行维和任务。科索沃战争突出表明了美欧之间巨大的军事差距。欧盟15国用于防务的支出相当于美国用于这方面支出的60%,但军事行动能力只及美国的10%。欧洲战机依赖美国的激光制导炸弹来击中目标,欧洲的后勤、指挥联络网、情报收集方面均存在漏洞;
[6] 在战争中,大约3/4的飞机、超过4/5的炸药及多数情报均由美国提供。[7] 欧洲国家根本无法与超级大国美国相抗衡。因此,建立欧盟独立防务从来没有像现在这样紧迫,超越美国帮助的问题从来没有像现在这样亟待解决,“没有军事能力,欧洲将是一只纸老虎。”[8] 欧洲无论在经济上具有多大成就,如果没有自主行动的军事手段,就只能任人摆布。必须依靠自己的能力,使军事力量从双边或地区性的军事合作发展成为具有战斗实力的欧洲部队,才能够在没有美国军队参与的情况下,解决未来类似科索沃争端那样的危机。正是科索沃战争的压力,促使欧盟各国在1999年6月召开的科隆首脑会议上,通过了《加强欧洲安全和防务政策的声明》,决定建立欧洲自己的防务,任命前任北约秘书长索拉纳为欧洲共同外交和安全政策专员。历来不涉足防务领域的欧盟终于突破禁区,把这一问题摆上了议事日程。为此,法国总统希拉克、英国首相布莱尔和德国总理施罗德多次交谈过这类问题,并共同承诺“要在发展欧洲安全和防务方面大步向前。” 法国总统希拉克决心建立欧洲独立防务。他说:“科索沃战争表明欧盟必须加紧建设自己的防务”,“欧洲需要一个可以信赖的防务体系,或在北约范畴内采取行动,或根据危机性质自主行动”。[9] 英国首相布莱尔说:“如果欧洲希望具有和美国同等的影响,我们应该承诺并在军事上具有行动力。”[10] 他呼吁在北约内部建立一支欧洲部队,说欧洲人不应指望美国参与解决欧洲后院的所有问题。[11]

  其次,欧盟谋求逐步与美国建立平等关系,由过去依靠美国维护其军事安全变为借助美国控制欧洲,更好地发挥地区作用。冷战至今,欧盟国家主要依靠以美国为首的北约提供安全保障,其国际影响力受到严重影响。事事依赖北约,就等于事事听命于美国,显然无法使自己发挥全球作用。欧洲人深感“欧洲已成为全球经济实力最强的力量。现在必须在政治和军事上也变得最强大,以确保全球不仅只有美国这一个警察。”[12] 只有建立独立的“欧洲冲突预防与危机管理机制”,才有资本抵制美国的霸权主义,使自己成为多极世界中强大的、有独立行动的一极。

  再者,欧盟力争发展自己的防务工业。冷战以来,美国以北约武器装备一体化、标准化为由,诱压其欧洲盟国采购美军产品,严重影响了欧盟国家的军工发展。近年来,法、德、英等国加快了军工合作步伐,成立了“联合军备组织”,目的在于给欧洲国家军队提供优质武器装备,减少对美国的依赖,同时也增强与美国军工企业的竞争力。建立冲突预防与危机管理机制后,欧盟可以名正言顺地用欧式产品装备欧盟部队。

  另外,欧盟不想坐失良机。近年来,他们深感时机已到:欧洲一体化进程进展迅速,欧元的问世,标志着欧洲经济实体地位得到极大加强,具备了提升独立防务的能力;
中国和俄罗斯等国倡导世界多极化,支持欧盟加强独立防务;
美国对欧盟发展独立防务的态度有所转变,对欧洲建立独立武装力量表示理解。这些都是欧盟千载难逢的历史机遇,机不可失,时不再来。

  2001年“9.11” 恐怖袭击事件发生以后,形成欧洲防务能力变得更加迫切和复杂,欧洲面临的问题之一是加强欧盟的快速反应能力。这种能力在规划阶段已经初步形成,悬而未决的问题在于欧盟应该随时准备因应哪些具体情况。在优先重点的排列中,“反恐怖能力” 这项内容的位置肯定会提高,同时会加紧向相关情报机构和反恐怖特种部队投入更多的资金。为此,欧盟成员国必须大幅度调整防务预算。今后10—15年的额外开支大约为250亿美元,主要用于采购和初期运作开支。如果算上支持额外系统的费用,开支还要大得多。

  

  (三)欧盟独立防务启动的影响和意义

  1、过去,人们经常以“美国打喷嚏,欧洲就感冒” 来形容欧洲对美国在政治和军事上的依附程度,欧盟因此被视为“经济上的巨人、政治上的矮子、军事上的侏儒”。如今,为不再受美国家长式作风的束缚,欧盟寻求新的战略路线及军政自主权,试图组成独立于北约的对外军事干预力量。独立防务的启动将使欧盟开始摆脱 “军事侏儒” 的尴尬角色,它表明欧盟不仅要在经济领域,而且要在安全领域内扮演重要角色。

  2、欧盟独立防务是欧盟向美国的领导地位发起的挑战。随着欧盟自身处理地区性危机能力的增强,在本地区的影响力进一步扩大,对美国的安全依赖性逐步减小,北约的作用势必受到削弱,从而动摇北约在欧洲安全中的主导地位。这种趋势和结果是北约的盟主美国所不愿意看到的。因此,欧盟与北约的关系实质是欧盟与美国的关系,欧盟独立防务的核心是没有美国的欧洲防务,通过提高独立防务能力达到 “欧洲在进行军事决策时不必要求美国参与”的目的,增加跨大西洋关系中平衡美国影响力的筹码。

  3、欧盟独立防务的启动是欧盟一体化不断深化的结果,是欧洲联合的又一重大举措。从经济领域开始的欧洲联合必然导致政治上的联合与军事上的联合。欧盟经济一体化和政治建设的加强,是欧盟实现独立防务必不可少的基础和保证。欧盟独立防务的建立将有利于推动欧盟经济一体化和政治建设的发展。军事上的独立防务最终将与经济一体化和政治建设融为一体,推动欧洲走向联邦制。

  4、欧盟独立防务体现了世界格局多极化进程中多极与单极两种力量的较量、消长与变化,有利于世界格局多极化的形成。在世界经济全球化、政治多极化的今天,欧盟毫无疑问是多极格局中举足轻重的一极。(点击此处阅读下一页)

  欧盟成为一个能够自己决定使军队为解决危机问题而采取行动的国际角色,标志着其总体实力的日益增强,是美国单极霸权地位衰落的必然结果。欧盟独立防务表明了欧盟各国在区域范围内,积极尝试和探索与冷战思维及集团对抗模式有别的新型安全观,体现出新时期区域主义的某些要素,具有鲜明的时代特点。

  

  二、实现欧盟独立防务的障碍

  

  欧盟独立防务的启动,虽然是一个良好的开端,但是仍然有许多问题悬而未决,因此付诸实施存在着一系列障碍。概括起来,主要有内部和外部及内、外部关系协调几大制约因素。

  

  (一)内部制约因素

  内部制约因素是指来自于欧盟内部的阻力,使得欧盟难以在短期内将其军事实力提高到独立维护欧洲安全的水平。

  1、欧盟各国步调缺乏一致性,存在着“内耗”。在建立独立的安全防务体系问题上,由于各国不同的利益,导致对欧洲安全和防务的理解有分歧,欧盟各国难以形成共同的防务政策。法、德、英“三巨头” 关心的是争夺安全主导权,都想当欧盟的盟主,利用欧盟来制约对方。另外,对于快速反应部队的职能范围,也存在着争议。英、法两国认为应加强其职能,使它既能采取较小规模的军事干预行动,又具有参与类似科索沃战争那样大规模军事行动的能力,并且进一步主张快速反应部队的活动范围应该超出欧洲,对世界其它地方发生的冲突也应当有干预的责任和能力。而以德国为代表的欧盟大部分成员国认为,该部队的行动范围应当仅局限在“欧洲大西洋地区” 范围之内。即便是欧盟有了一支装备精良的部队,各国在为欧洲部队提供兵源问题上会讨价还价,在为它提供经费问题上也要斤斤计较。这些软件上的弱点是影响欧洲独立防务形成的关键因素。

  欧盟发展独立防务的另一个障碍是斯堪的纳维亚国家各种复杂的政治地位与共同安全政策的关系。爱尔兰、芬兰、瑞典、奥地利等中小国家多顾及维护本国主权与安全利益,觉得倚身以美国为首的北约比较保险,对参加集体防务持冷淡态度。此外,作为北约成员国的土耳其、挪威、冰岛、匈牙利、波兰、捷克因不是欧盟成员国被排除在外而恼火,要求将其作为平等伙伴包括在建立一支欧盟军事力量的初步计划之内。如何对待这些国家,如何使欧盟和北约中的所有欧洲国家自主参与欧盟的军事行动,有待于进一步明确和落实。

  2、欧盟各成员国军费短缺,且防务开支持续下降,面临资金筹措难题。“冷战结束后,美国的防务开支每年约2850亿美元,约占其国内生产总值的3. 2%;
而欧盟成员的防务开支加在一起每年只有1650亿美元,只占其国内生产总值的2.1%,不及美国的60%,而且这一数目还在下降。”[13] 以2000年为例,美国军费占国内生产总值的3.4%,而欧盟国家只占1.8%。欧盟最大和最富有的国家德国用于防务的开支还不到其GDP的1.5% 。更有说服力的数字是,在人均国防预算上,每名士兵的费用是美国的30%(1.1万美元比3.6万美元),欧洲同美国的比例是3:1。况且欧盟已经承担了55% 的国际发展援助,66%的国际人道主义援助和40% 的联合国维和行动费用,共同体基金临近枯竭,任何附加开支,都将出自纳税人。承担费用的增加,将会使欧盟的偿付能力受到威胁。在此情况下增加军费,就意味着让纳税人多掏腰包,而议员和政府官员又不想因为增加军费触怒民众而失去选票。

  3、欧盟的军事实力基础薄弱,军队缺乏统一的指挥和训练,军事力量结构及决策和协调机制均不适应对远距离作出快速反应的需要,因而无法立刻履行独立防务的职责。首先,欧盟各国现有的军事力量主要是针对本土防御作战而建立的,既没有足够的运载能力、远程投放能力和进攻能力,因而不能很快完成向任务区的部署,后勤保障能力也还不能适应其高度机动性的要求。其次,欧盟用于军事装备的开支不足(美国每年为800亿美元,比欧盟多两倍多),特别是欧洲的军事研究和开发费用太少(美国每年的军事研究和开发预算为350亿美元,而欧洲仅120亿美元),欧盟军事装备(特别是情报获取手段以及作战飞机)亟待更新。[14] 欧洲的防务专家们认为,“缺少情报搜集领域的防务技术,是不可能有独立的欧洲防务的”。再有,欧盟各国的军工企业间虽然有不少共同研究和开发计划及一些零星的合作,但由于互相之间缺乏协调与合作,不是中途流产,就是成效不大。

  基于上述分析,欧洲要建立自己的军队需要解决三个问题:第一,欧盟各国必须进行彻底的军事改革;
第二,在欧洲军队的效率和欧盟各国对它的控制之间寻求平衡;
第三,要处理好与北约、欧盟中立国、西欧联盟联系国及欧盟候选国的关系。彻底的军事改革指各国首先要增加军费和对军队进行改组。美国学者舍克、法国学者布洛克—莱内和英国学者格兰特在合著的《加强欧洲防务能力》一文中说,要加强欧洲的防务能力就必须对欧洲主要国家的军队大加改造,包括裁员、更新装备和提高快速反应能力等。[15] 但这些的确不是朝夕之间可以实现的。

  

  (二)外部制约因素

  外部制约因素是指来自于美国的掣肘、俄罗斯方面的疑虑。

  美国对欧盟独立防务持矛盾心态:既想减少美国在欧洲的介入让欧洲人承担维和责任,通过使欧盟国家增强稳定欧洲安全的能力,给美国人减轻压力,又担心欧盟的防务翅膀变硬,致使美军失去留驻欧洲的理由。因此在不断抱怨西欧人对欧洲防务的贡献太小,竭力要求欧洲盟国与其“分担负担” 的同时,并不容许欧洲在北约系统之外另立门户,变相架空美国。所以,美国对欧洲增强军事实力的反应只是一种叶公好龙式的欢迎,虽然口头上表示支持“欧洲独立防务”,但实际上却将欧洲快速反应部队看成是“小北约”,骨子里并不希望欧盟走得太远,不愿看到欧洲独立防务先在北约内实施,然后到北约外发展,最终脱离北约,甚至与北约竞争,从而导致在军事上把美国排斥在欧洲之外。

  美国多次警告欧洲考虑防务问题时要将北约放在首位,要求欧盟承诺北约仍然是欧洲安全主力,欧盟在决定单独行动前务必先征询美国意见,并告之决策过程,否则北约有杯葛欧盟出兵的权利。1、美国划定的底线是,欧洲的独立防务不能架空美国或者让美国失去在欧洲驻军的理由与条件。2、美国为欧盟防务定下的基调是:欧盟防务只能是北约的补充,任何“自主防务” 方案都不能在北约内部制造对手。欧洲只能在北约保护伞下增加军费,重整军力。3、美国对 “欧洲防务特性” 作出了“3D” 评价:美欧离心(decoupling)、防卫资源重复(duplication)、歧视未加入欧盟的北约成员国(discrimination) [16] ,并针锋相对地提出了三个限制条件,即不得放松大西洋联盟;
不得与北约结构重迭;
不得歧视非欧盟成员国的北约国家。为此,美国必然要对欧盟建立安全机制设置某些障碍,不会甘心将北约的资产无条件借给欧盟使用。4、美国认为只要控制两个基本因素,就不必担心欧洲脱离北约的框架。一是不能设立独立于北约之外的军事机制。欧洲独立的军事部署规模一定要有限制,不得在北约之外另立指挥机构。二是只要欧洲人没有独立的后勤供应和情报能力,其行动仍会受到北约司令部的严密监视,很难采取违背美国人意愿的行为。这说明,欧洲快速反应部队的行动能力将会受到北约的控制,其本身的主导作用极为有限。

  俄罗斯的疑虑也是制约欧盟发展独立防务的一个重要因素。从总体来看,俄罗斯对欧盟国家的独立防务持赞成态度,因为俄罗斯认为这有助于制约美国对欧洲的控制,推动世界格局多极化。但是俄罗斯对欧盟将其排除在欧洲安全框架之外并不满意,所以主张建立以欧洲安全组织为中心的欧洲安全机制。在此情况下,欧盟不得不关照俄罗斯的利益。

  

  (三)内部与外部的关系如何协调

  1、建立美欧新的利益平衡机制

  谈了几十年的“欧洲安全防务” 之所以虚多实少,总是停留在纸上谈兵的层面,始终扔不掉美国拐棍,其中最难解开的疙瘩在于:欧洲一方面想建立和发展自己的防务特性,另一方面又坚持 “北约仍然是欧洲安全的基石”。鉴于其自身安全目前还离不开美国,针对美国的担心和疑虑,欧盟官员在多种场合反复强调,欧洲建立独立防务并非要从北约分离出去,更不是要树立一个北约的竞争对手。欧盟国家再三对美国保证,欧洲快速反应部队只是针对欧洲以后发生地区冲突而成立的,而且只有在北约不愿意卷入的情况下,欧盟才会动用这支军事力量;
欧盟建立独立军事力量不会取代北约,不想再组建一支同北约军队的构成一样或实力要小得多的军队,或是一支同北约的军队对立的军队。为此,北约秘书长罗伯逊划定了界限:“欧洲地位的加强不能意味着美国地位的削弱。”[17]

  虽然美欧在安全领域的矛盾较为突出,但是美欧之间仍然存在着共同价值观和不少的共同利益,存在着传统的、默契的互相协调机制。美国之所以能够发挥其巨大的力量,是因为它拥有一系列北约盟国的支持。借用一个军事术语来说就是,北约是一个“力量倍增器”。[18]

  为此,一些美国学者提出成功建立欧洲独立防务所需采取的六项措施:第一,欧盟国家应努力使其军事力量现代化;
第二,欧洲人应该表明,北约仍然是他们的第一选择;
第三,北约资产必须允许欧盟使用;
第四,北约和欧盟必须加强联系;
第五,欧美军工企业必须加强相互间的合作;
最后,欧盟应尽可能密切与非欧盟北约成员国的交往。[19]

  可见,美欧关系在今后相当长的时期内仍然会保持较为稳定的走势,欧盟组建快速反应部队不会立刻使欧美变为平等的战略伙伴,但是会对建立美欧新的利益平衡机制增加更多的平等因素和色彩。

  2、欧盟同北约加强联系,其结果必然是双方总体军事能力同时得到加强

  欧盟建立快速反应部队的目的是,既维持北约成员国间的同盟关系,又建立在紧急情况下欧洲自己可以作出快速反应的力量。关于欧盟与北约的关系,美国的目标是明确的:“希望ESDI(欧洲防务特性)取得成功。增强欧洲军事能力将使北约联盟更加强大,减轻美国现在不得不处理每一个危机时承担的部分责任。”[20] 1999年12月召开的北约外长理事会的最后公报指出,加强北约的防务能力主要是加强欧洲的防务能力”,“欧洲防务特性的发展将加强北约”。美国设置的“欧盟建立欧洲快速反应部队的计划不但不能削弱北约,反而会加强北约”[21] 的框架,决定了北约只能是有条件地欢迎欧盟独立防务计划,任何欧洲自主防务计划的发展必须置于“北约的保护伞之下”。

  关于欧盟与北约两者的功能,北约秘书长罗伯逊认为ESDI取得成功的三个重要标志之一是 “安全结构不可分割”[22] ,即北约和欧盟必须能够合作。过去,欧洲联盟与北约组织由于互不信任,虽然两个总部都设在布鲁塞尔,但是鸡犬之声相闻,老死不相往来。自1999年以后,欧盟与北约之间的永久性制度化的联系机制一直在建设和商讨之中。北约外长理事会要求同欧盟“在信任的基础上建立更加紧密的联系”。与此同时,欧盟赫尔辛基首脑会议也表示要建立同北约“对话和交换信息” 的 “相应机制”,以保证两个组织之间“完全和充分的磋商、合作与透明度”。随后,欧盟计划与北约设立联合工作小组,这是两个组织建立正式的永久关系的第一步。目前,北约与欧盟已达成了一项临时性安全协议。在紧急情况下,两组织还将启动危机联系机制。这表明美国在无法阻挡欧洲在北约外开展军事能力建设的情况下试图规范欧洲防务合作发展方向的企图。

  3、欧盟在安全防务领域应该密切与俄罗斯的合作

  构建欧洲军事安全结构,必须充分考虑到该结构体系中各个战略力量的利益关系。欧盟、美国和俄罗斯向来就是欧洲安全结构中的主要战略力量,它们之间的矛盾和斗争、协调与妥协,必然会对欧洲安全格局的走势产生重大的影响。(因此,美欧在调整双边安全关系的同时,还应该处理好它们同俄罗斯的关系,欧洲安全离开了俄罗斯,其安全结构将是不均衡的,因而是不稳定的。通过与俄罗斯接触并把它当作共同建立一个新欧洲的伙伴而不是潜在的对手,美国和欧洲能够获得种种好处。最重要的是,欧洲可以从俄罗斯获得航天军事技术,从而可以与强大的美国抗衡,并减小欧盟目前对美国的依赖。有一种观点认为,“从根本上说,欧洲与俄罗斯联合组成一个联邦制的联合体并非无法想象。这一联合体的防务,可以使用俄罗斯提供的核防御系统,而不必依靠布什最近提出的那个欧洲人和亚洲人都不感兴趣的全新的导弹防御计划。”[23]

  欧洲共同外交和安全政策专员索拉纳建议欧盟在安全和防务领域密切与俄罗斯的合作,(点击此处阅读下一页)

  [24] 并提出把俄罗斯包括在欧洲安全和防务政策中的设想。英国首相布莱尔明确表示,加入欧洲防御计划不会对俄罗斯构成任何威胁。对此,俄罗斯总统普京表示,俄罗斯无意阻止或者鼓励这一进程,并且准备同欧盟探讨有关欧洲共同防务的问题。据此分析,虽然目前俄罗斯欲加入欧盟快速反应部队的要求尚未得到满足,但是不排除以后俄罗斯、乌克兰等欧洲国家派兵参与欧盟领导的冲突预防和危机管理行动,从中发挥自己的积极作用。

  

  三、欧盟独立防务的前景

  

  欧盟组建快速反应部队是一件政治上敏感、程序上复杂的事务。欧盟建立快速反应部队标志着欧洲在独立防务的道路上“迈出了宝贵的第一步,但这仅仅是第一步”。欧洲快速反应部队的诞生只是拉开了欧盟摆脱美国和北约控制的序幕。欧盟独立防务虽然有了一个良好的开端,然而由于多种因素的制约,实施起来仍有一系列障碍,所以对其前景应给予恰如其分的评估。

  (一)欧盟建立真正独立的防务,道路是漫长而曲折的

  欧洲独立防务计划的实质是它的“独立” 特性。失去了独立干预危机的能力,也就失去了欧洲独立防务的意义。但由于上述所有问题都不是短期可以解决的。所以,欧盟实现独立防务的时间表决非由单一因素所决定。北约秘书长罗伯逊认为,由于欧洲同美国在军事技术的差距以及目前实际军事能力的差距,“在可见将来”,两者不可能形成竞争关系。意大利国际政治研究中心的梅诺蒂博士说:“欧盟加强独立防务的愿望是好的,但问题的关键是它目前难以拥有这种“值得信赖的军事能力和手段”。[25] 法国前总统德斯坦甚至预言,大概还需要50年欧洲才能有独立的防务。应英国外交部要求,欧洲委员会外交与共同体事务办公室发布了一项报告。报告表明:欧洲防务政策的某些关键领域存在严重缺陷。这些缺陷是,缺少巡航导弹、航空母舰、侦察装备、轻型步兵武器和情报与特种任务部队。[26] 英国外交大臣杰克·斯特劳在致下院外交特别委员会的信中承认,欧洲快速反应部队作战能力尚有三分之一以上未达到计划水平,其中部分能力要到2012年才能具备。据西方军事专家估计,鉴于新型武器装备至少要到2006年才能逐步交付使用,欧盟快反部队在今后几年内难以采取较大规模的军事行动,只能有限地执行一些人道主义援助与维持和平任务。[27]

  因此,独立于北约的欧洲快速反应部队难得顺产。不管欧洲国家有多少理由要限制美国在欧洲的势力和影响,也不管几十年来欧洲国家在经济政治军事方面取得多大进步。目前欧洲的羽毛仍然不够丰满,很有可能对美国的压力作出一定程度的妥协和让步,最后产出的是一支实际上由北约控制,亦即在相当大的程度上由美国控制的欧洲快速反应部队,而且这支部队能否在2003年如期建成,欧洲独立防务能否取得实质性进展,还有待于法国和欧盟其它国家的共同努力。

  需要指出的是,对于欧洲快速反应部队何时建成,盲目乐观的“速胜论” 固然是不切实际的幻想,但认为这一多国计划不过是个永远也不可能承担重要军事行动,并因此而削弱北约作用的影子部队,充其量是无所作为的“悲观论”。欧洲快速反应部队的建设是一个逐步积累的过程,不能因为稍遇挫折就过早地质疑其运转能力或者断言这一计划可能流产。

  

  (二)这是一个不容回避的事实:目前欧洲防务的基石依然是北约

  以美国为首的北约在今后相当长的时期内,仍将控制欧洲安全的主导权,维持北约在欧洲的最高军事地位和美国对北约的领导权。因此,现在北约仍然是欧洲集体防务的支柱,欧盟与北约的关系将是“可分离但不可分割的”。从欧盟成员国看,各家的声调并不一致。法国早就有搞欧洲独立防务之心,所以调门高一些。一位法国高级官员说,欧盟现在不会,将来也不会作出承诺:就安全问题事事处处征求北约同意。欧盟的文件写得很清楚,决定将由15国作出。英国人的调子低一些,布莱尔说,这个决定是对北约的补充,是主权国家在防务领域的合作,而不是要建立一支欧洲军队。虽然欧洲人各有各的考虑,但至少有一点他们很清楚,在军事上欧洲目前仍然是美国和北约的保护对象,欧洲不可能在不久的将来改变这种状况。

  

  (三)现在欧盟防务在独立与依赖之间摇摆,处于与美国和北约的磨合阶段

   一方面,欧盟在朝着加快独立防务的方向努力。2000年12月在布鲁塞尔举行的北约国防部长会议发布的信息表明,北约17个欧洲成员国中,有11国提高了军费开支。北约公布的数据显示,挪威在人均军费开支方面高居榜首,达809美元,法国和希腊位居第二和第三,捷克、匈牙利和波兰三个新成员国排在最后。由16个欧洲成员国(法国除外)组成的国防计划小组对各国防务5年计划进行讨论后发表公报指出,北约中的欧洲成员国已开始改进自己的战略防卫力量、精密武器、监督和指挥系统。“9.11” 事件之前,欧盟就已经主动承担起平衡美国“超级大国” 地位的使命。“9.11” 事件后,欧盟决定向阿富汗派遣3000至4000名维和军人,作为等候联合国派遣的国际维和部队的一部分,这支部队的军人来自欧盟15个成员国,由英国发挥领导作用。为强化欧盟的军事臂膀,增加远程运输能力,欧盟8国国防部长同空中客车公司签署了订购196架A400M型军用运输机的合同,总金额180亿欧元。按照合同规定,德国将购买73架运输机,其它各国的情况分别是法国50架、西班牙27架、英国25架、土耳其10架、比利时7架、葡萄牙3架、卢森堡1架。A400M的机身长42.4米,高14.7米,翼展42.4米,航速每小时780公里,比目前欧洲各国使用的美国C130“大力神” 和法德合造的C160运输机快30%。该机自重130吨,载重37吨,可运载直升机、装甲车和120名全副武装的士兵。这是欧洲近年来最大的一次军购行动。这次行动将使欧盟成员国的军事装备整齐划一,为欧盟2003年组建6万人的快速反应部队提供空运力量。

  另一方面,欧盟防务一时还不能完全摆脱对美国的依赖。在美国比较有代表性的是亨利·基辛格的观点:“不反对欧洲人拥有自己的防务力量,但欧洲力量难以强大到在没有美国援助的情况下进行重大军事行动。没有北约的保障,欧洲人将走向灾难。” [28] 欧盟首脑会议在尼斯批准建立了欧洲快速反应部队的常设机构,但在英国的强烈反对下,赋予其独立指挥权的建议遭否决。因此,处于盟芽状态的快速反应部队在今后一段时期仍然无法摆脱北约的控制而单独行动,只能在北约的框架内对地区安全产生影响,换言之,欧洲人为建立独立防务体系的努力还要继续在北约的阴影中徘徊。

  

  (四)欧盟独立防务建军引发了北约前途之争

  布什总统的顾问之一约翰·博尔顿说,欧洲想建立一支独立于北约的快速反应部队是对北约的一种亵渎,一种背叛,是刺向北约心脏的一支利剑,是对北约的致命一击。[29] 这反映出美国唯恐北约成为历史遗物的一种无可奈何花落去的心态。美国这样提出问题:如果欧洲军队自己解决欧洲的危机,那么要北约干什么呢?美国希望为解决地区危机和重大战争长期保留自己的军队。然而这只是一厢情愿的越俎代庖。随着北约的欧洲各盟国逐渐分担北约的任务,北约的职能必然不断弱化,其在欧洲安全中的主导地位必然要受到挑战。与此同时,欧盟防务力量的壮大将使欧洲在安全上减少对美国的依赖,转而与美国分享利益。

  但是北约不可能一夜之间消亡,必然经过“欧洲化” 的北约这样一个中间过渡阶段。欧洲在北约之内,如果在防务上无欧洲特性,就会完全受美国控制。

  北约本身不是目的,而是实现目的的一种手段。目的应该是铲除欧洲国家之间的战争,而不是保留北约的冷战形式和职能。”[30] 一些有远见的美国学者早在20世纪90年代苏联解体前夕,就已经预见到:在近期内北约仍然是维护欧洲和平与秩序所必不可少的,因为苏联仍有其军事实力,不能排除对西方采取对抗姿态的可能;
从政治上讲,北约仍是具有内聚力的一种安全结构;
从心理上讲,它使盟国放心,因为美国仍决心维护欧洲的安全。从长远来说,北约可能成为不合时代潮流的东西,至多是西方领导人心理上的支柱,最坏可能妨碍欧洲稳定和有损美欧友好关系。”[31]

  从未来的发展趋势来看,欧盟推进军事联盟的后果是北约时代行将结束,欧盟独立防务的最终形成必然迫使美国从欧洲撤军,导致北约最终退出历史舞台,这是不以人的意志为转移的客观发展规律。“迄今尚未产生没有美国参与的欧洲安全模式” [32] 或迟或早总会出现。对此,《欧洲新闻》评论已作出有力的结论性断言:“欧洲,当它真正团结一致时,是可以得到任何单个成员国想得到而得不到的东西,如果它有权得到和有理由得到的话。” [33]

  

  (五)欧盟组建快速反应部队对欧盟内外关系的影响

  欧盟组建快速反应部队肯定会对欧盟内外关系产生一定影响。它将引起欧盟内部防务结构的变化,从总体上增强欧盟防务的合力。但它也同时使欧盟内部关系和欧洲北约成员国的关系复杂化;
有可能深化欧美矛盾,美防欧盟“越线” 与欧盟反美控制的斗争可能会越来越激烈;
可能会刺激某些国家的军备竞赛。

  过去欧盟在危机地区如前南所发挥的作用,主要是外交斡旋以及实施“经济制裁”等“软干预”。随着欧盟“快速反应部队” 的建立,欧盟对外采取“硬干预” 的倾向将会增大。欧盟已初步制定了出兵原则和干预地域。欧盟可在三种情况下出兵:联合国安理会授权;
应冲突国合法政府要求;
欧盟自我授权。干预地域一般限于欧盟成员国领土或欧洲地区。可以预料,随着欧洲快速反应部队的建立和扩大,欧盟将逐渐成为欧洲地区军事干预行动的主角。不仅如此,未来的欧盟还可能向拥有全球安全反应能力方向发展。法国国防部长里夏尔曾明确声称,欧盟快速反应部队的建立“意味着我们的影响将不仅仅局限于欧洲大陆”。因此,在欧洲一些大国的“干涉主义” 倾向继续发展情况下,不排除未来欧盟独自或配合北约对欧洲以外地区的危机进行大规模军事干预的可能性。

  中国与欧盟都认为应当建立一个多极化世界,这自然包括军事、安全和外交领域。因此,中国与欧盟势必在国际政治舞台中进一步加强合作。中国虽然从总体上支持和欢迎欧盟建立独立自主的防务机制的努力,但是必须注意和反对另一种倾向,即欧盟在建立此种机制后,有可能不经联合国授权,以人道主义为由,进行所谓冲突预防和危机管理行动。

  

  [1] 德国防务专家早就认为并提出过欧洲军团应成为欧洲防务合作的核心 。参见克里斯托夫·贝尔特拉姆:《防务:德国的观点》,【法】《费加罗报》1996年3月27日 。

  [2]《组建中的欧洲快速反应部队将独立于北约之外》,【英】《泰晤士报》2001年4月12日 。

  [3] 转引自路透社柏林2000年11月26日英文电,《俄罗斯提出与欧盟在创建军队计划上进行合作是为了分裂欧盟吗?》

  [4] 【英】罗兰·沃森:《一个思想库关于建立欧洲部队的计划》,【英】《泰晤士报》2000年11月14日 。

  [5] Peter Riddell , “Robertson comes to defence of Europe”, The Times, March 9 , 1999. p.10.

  [6] Elizabeth Becker, “Deep Disparity in NATO”, International Herald Tribune, Sep 23 , 1999.

  [7] Richard Norton-Taylor, “Patten Urges EU Defence Links”, Guardian, August 17, 1999.

  [8] 《北约秘书长乔治·罗伯逊访谈录》,【法】《世界报》1999年11月4日 。

  [9] 转引自《世界形势研究》1999年12月15日 。

  [10] 转引自《世界形势研究》1999年12月15日 。

  [11] 【美】约瑟夫·菲切特:《布莱尔敦促欧盟国家快速发展欧洲军事力量》,1999年3月9日【美】《国际先驱论坛报》。

  [12] 转引自《国际政治》2000年第5期 ,第129页 。

  [13] 【美】《外交》2000年7—8月号 。

  [14] 美国国防大学1998年度报告。

  [15]【美】 科里·舍克 、【法】阿马亚·布洛克 、【英】查尔斯·格兰特:《加强欧洲防务能力》,【英】《生存》杂志1999年春季号 。(点击此处阅读下一页)

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