[“国家破产”了,怎么办?] 国家破产日 刘亚仁

发布时间:2020-03-15 来源: 散文精选 点击:

  一个国家如果出现“国家破产”风险,不管是偿付危机还是流动性危机,对于外国政府、金融机构、企业和个人债权人以及该国自身等,都会有严重的后果。      2011年以来,欧洲债务问题的普遍性和严重性持续恶化;而作为全球最大经济体的美国,7月31日前两党就债务上限问题的谈判迟迟不能达成一致,债务违约的风险威胁着依然脆弱的世界经济。市场悲观的预期认为,可能会有一些国家和冰岛一样面临“国家破产”风险,全球经济发展面临巨大的不确定性。
  
  “国家破产”的涵义
  
  很多读者对两年多前冰岛的“国家破产”记忆犹新。冰岛所谓的“破产”,实际上是从国家的资产负债表进行分析,当时冰岛的主权负债远远大于其资产及产出,从而使得其资产负债表崩溃,技术上冰岛已经破产。
  从财务原则上讲,破产主要是针对公司而言的,破产是指当债务人的全部资产不足以清偿到期债务时,债权人通过一定程序将债务人的全部资产进行平均受偿,从而使债务人免除不能清偿的其他债务,并由法院宣告其破产解散。
  目前,对于“国家破产”(National Bankruptcy),学术界仍然没有严格的定义。不过,有些研究是通过情景的不同来分析界定“国家破产”风险。一般地将以下三种情况定义为“国家破产”:
  一是主权债务违约。主权国家由于特定的经济原因或其他原因,无法履行其到期债务本息的支付责任,甚至是无法支付到期的利息,那该国就遭遇偿付危机,面临“国家破产”风险。这个定义主要是从债务债权的财务分析原则进行界定的。这就是目前一些欧洲国家可能面临的风险,8月2日前,全球对美国也有这方面的担心。这实际上是一种主权债务违约风险,或主权债务危机。针对违约的对象,一般可以分为内部型违约和外部型违约,内部型违约主要是针对国内的债权人,外部型违约是针对国外的债权人。由于外部型主权违约的影响更大、更复杂,往往引发更为密切的关注。
  二是政府的变更。一般而言,政府的正常更迭是不会改变前政府承担的信用承诺,不会改变一个国家的债务债权关系。但是,如果一个新政府质疑前政府的合法性,那就有可能否认前政府的信用行为,从而不承认前政府的债务责任,此时,这个国家也面临“国家破产”的风险。比如,苏联成立后,它就完全废除了沙皇政府和克伦斯基政府的债务。
  三是国家的消失。严格意义上,这是“国家破产”的最本质特征。但一般而言,一个国家消失,往往会有一个新的国家或几个新的国家产生,新国家或其中一国经常会承担此前国家的主要债务债权责任。但是,如果新的国家不承认此前的债务债权关系,那完全意义上的“国家破产”就产生了。
  根据上述三个情景,严格意义上的“国家破产”是国家的消失及其引致的债务债权关系的可能消亡;而最为普遍的“国家破产”情景是债务违约导致的偿付危机,或是我们所熟悉的主权债务危机,并非一个国家像一个公司一样会消失或被进行破产清算。比如,如果美国两党无法在8月初就债务上限问题达成一致,那美国就无法进行到期债务的支付,就产生主权违约,可能就面临“国家破产”风险,但不是美国的消失或被清算。
  基于第一个情形的“国家破产”分析,实际上是一种主权债务危机,其大致可以分为两种不同的情况。其一,从这个国家的收支角度出发,如果一个国家收支长期处于不平衡状态尤其是长期支出大于收入,那就会使得这个国家在某个时点无法支付到期的债务本息,从而发生债务违约,面临“国家破产”风险。历史上,众多的主权债务危机大都是这样的情况。
  其二,从该国的资产负债表分析,如果这个国家的负债猛然大幅增加,比如外币大幅升值(或本币大幅贬值)导致其持有的相应外币负债头寸的支付压力上升,在其资产价值没有变化的情况下,可能使得资产负债表的平衡被打破,从而资不抵债;另外,可能由于其资产的大幅贬值,导致资不抵债的情况――冰岛就是这样的遭遇。
  
  “国家破产”与流动性危机
  
  主权债务危机是“国家破产”风险最为普遍的表现形式。如果一个国家的负债不断攀升,其债务占经济产出的水平持续上升,而收入水平增长相对有限,那在某个时点这个国家将由于过度负债(Over-indebtedness)而无法支付到期的债务本息,甚至无法支付利息,那就可能面临主权债务违约或债务危机。此时,这个国家就是面临了严重的偿付危机(Insolvency crisis)。
  偿付危机一般并不会使得“国家破产”解体。对于一个公司而言,当其面临偿付危机时,债权人就会要求通过法定程序将债务人的全部资产供其平均受偿,最后是公司被清算破产。但对于国家而言,特别是和平时期,债权人是无法对一个国家的全部资产进行平均受偿的,因为国家的主权是不得侵犯的。所以,一个国家虽面临偿付危机,但并不必然导致这个国家破产解体。
  主权债务违约引致的偿付危机实质上是流动性危机。国家是有固定的收入来源的,一般是税收,偿付危机一般都是特定时刻的支付危机,如果这个国家能够在较短的时间内获得支付的资金,那偿付危机就可以缓解甚至消除。从这个意义上讲,一个国家无法履行债务支付责任的关键在于支付意愿,而非支付能力,是临时性的支付困难,而非真正的无法支付。所以,对于面临破产风险的国家而言,债务危机实际上是一种流动性危机,或临时违约。
  “国家破产”可能引发严重的金融经济危机。一般地,国家的债务大部分是以债券或借款的形式存在,如果面临流动性危机,债权人的债权就无法得到偿付,持有的债券等资产就面临着资产减计,对于金融机构或企业,就会破坏其资产负债表的平衡,导致资不抵债,最后使得银行等金融机构和企业破产,引发金融危机。同时,由于流动性危机的存在,会使得市场对风险溢价的补偿要求提高,债券的收益率会大幅提高,资金成本整体也将上扬,加上此前金融部门的混乱,对于资源配置的效率将形成巨大的冲击,最后导致经济增长和发展的效率降低甚至引发严重的经济危机。
  一个国家如果出现“国家破产”风险,不管是偿付危机还是流动性危机,对于外国政府、金融机构、企业和个人债权人以及该国家自身等都有严重的后果。对于债权人――可能包括外国政府、金融机构、国际金融组织以及国内债权人(有金融机构、企业、个人等),将面临全部或者部分的债权违约风险,其债权的价值面临萎缩。对于国家自身,由于存在“国家破产”的风险,必然导致公共支出的降低和预算规模的下降,从而对经济增长造成影响;同时,违约将导致该国的信用和公信力大大降低,其在资本市场的融资能力将短期受限,融资的成本将大幅提升,甚至无法获得融资。对于该国家的居民,由于“国家破产”风险的持续,个人的财富将受到极大的威胁,国家对个人的信用将降低,作为最重要的债权人,个人(主要是其储蓄)可能不再会成为国家债务的主要融资渠道。
  根据经济逻辑的分析和历史经验,一个经济体一旦面临“国家破产”风险,出现偿付危机或流动性危机,最后可能引发更为严重的系统性危机。“国家破产”风险将可能引发三种类型的危机:由于资产减计导致的银行或金融危机、由于资源配置紊乱及私人部门总需求萎缩导致的经济危机以及外国投资者信心崩溃引发的货币危机。
  
  “国家破产”的应对
  
  主权违约的历史由来已久。根据相关的研究,最早的主权违约案例是1557年,西班牙菲利普二世政府无法偿还其到期债务,不得不宣布“国家破产”,这是历史上主权国家第一次宣布“国家破产”。二战以来,影响最深远的违约发生在上世纪70年代初期,美国对美元-黄金挂钩机制的违约,即尼克松冲击,最后导致了布雷顿森林体系的崩溃。其后主权违约主要发生于上世纪80年代(拉美债务危机)、90年代(俄罗斯等)以及本世纪初期(土耳其、阿根廷等)。
  自救是主权违约的首要政策。应对主权违约的首选之策就是获得新的流动性,以提高偿付能力。获得流动性的方法主要有:一是向其他国家或国际金融组织申请短期贷款,在短期内获得新的流动性来缓解支付压力;二是在资本市场上发行新的债务凭证,以发行新债的资金收入来偿付旧债的本息,当然前提条件是该国仍然能够获得资本市场的信用认可;三是出售资产,以获得一定的额外收入来进行支付;四是增加税收,特别是关税,来增加政府的收入;五是减少支出,削减公共支出,降低债务水平。一般地,前面两个措施需要和外部经济主体相互联系起来,而后面三个措施主要是针对国内的。内部型违约的解决之道相对简单,外部型违约由于涉及国外的经济利益,处置起来很复杂。
  外部型的主权违约的原始应对方式,多以协商加武力威胁来解决。由于特定国家面临破产风险,在国际法尚未建立的条件下,债权人无法通过法律获得债权的合法收入,债权人只能与债务国进行协商,同时以武力相威胁。19世纪至20世纪初,欧洲国家作为很多国家的债权人,一旦某个国家发生或可能发生主权违约,欧洲国家就经常以武力接管或威胁该国,以该国的税收特别是关税收入来偿还债务,或者以其作为担保。
  传统的国际救助方式在二战之后盛行开来。第一次世界大战后,以武力解决债务债权关系就很少见,多为协商解决。特别是二战之后,新的国际经济秩序建立起来,新成立的IMF的宗旨就是促进全球国际收支的平衡,对失衡国家进行援助。一个国家一旦面临违约风险,IMF等机构和主要发达国家(如七国集团)多会积极参与救助,向该国提供相对充足的紧急贷款,使其能够支付到期的债务本息,缓解其支付压力。这样,就形成了以国际金融组织和发达国家为救援主体、以短期紧急贷款为主要方式的传统国际救援方式。不过,由于国际金融组织和发达国家的贷款往往具有条件,这个方式受到一定的质疑。2001年11月开始,IMF开始研究主权债务重组机制,并于2003年IMF/世行春季年会前出台,但是由于美国和部分新兴经济体的反对,这个机制也被搁置,从而使传统的国际救援机制没有得到有效的完善。
  “国家破产”的市场应对机制的重要性日益提高。传统的国际救助方式由于存在道德风险、未来违约以及有效性等问题,同时还存在对国家主权的侵蚀等弊端,在东亚金融危机之后受到了较多的质疑,特别是以IMF作为最后贷款人的救援机制的条件性被认为是加剧危机而不是缓解危机。上世纪80年代以来,以市场力量来解决主权违约的趋势日益明显,形成了以传统国家救助为基础、以市场手段为主要方式的主权违约应对机制。这个机制最为核心的内容是主权债务重组。相对而言,国际救助是主权违约危机的短期缓解之策,而债务重组则主要是侧重于债务违约问题的解决。
  
  主权债务重组
  
  一个国家面临偿付危机的情况下,如果短期内通过自救和国际救援能够恢复偿付能力,那流动性危机就将解决,主权违约的压力将缓解,“国家破产”风险就大大降低。但是,如果该国过度负债,导致其信用水平低下,或者该国具有系统重要性,没有其他国家或国际金融组织能够有效进行救援,那通过自救和国际救援就无法解决该国的偿付能力,“国家破产”的风险就徒然上升,最后的结果往往是要进行以市场手段为主的主权债务重组。
  某种意义上说,主权债务重组是主权债务危机的最后归途。比如,欧洲债务危机中的希腊等国在IMF和欧盟的救援之下,如果仍无法恢复偿付能力,那它们就极有可能走向债务重组的道路。如果意大利甚至美国发生违约并引发连锁反应,由于其经济规模和债务规模很大,则可能出现无法有效救援的情况,债务重组也有可能发生。
  主权债务重组(Sovereign Debt Restructuring),是指债权人与债务国对现有债务债权关系及债务的本息支付的重新安排。对于外部型主权债务违约,债权人主要是外国政府、国际金融组织或银行等,但一般是政府作为债权人或债权人代表。主权债务重组的主要目的是使债务国能够短期内缓解或解除债务负担,缓解偿付危机,以通过市场等方式获得流动性,最终支付全部或部分债务本息。
  主权债务重组根据债务人和债权人的侧重不同分为两类。第一类是针对债务人的,旨在解决债务人的偿付能力,主要包括五种方式:一是本金延期支付、利息减少支付;二是本金延期支付、利息全额支付;三是债务减免,包括要求对本金和利息的全部或部分减免;四是再融资,用新债偿还旧债;五是债务结构重组,用新的更好的利率和期限结构债务来改变此前较为不利的利率和期限结构。债务人的债务重组安排是主权债务重组的主要内容,严格意义上讲,第四和第五项主要是间歇性违约,如果短期内获得融资或进行了债务结构重组,就可以恢复偿付能力。一般而言,债务重组计划多是以上五种方式的有机集合体。
  第二类是针对债权人的重组形式,一般称为债务重新安排,即债权人对到期本金或利息的支付进行重新安排,比如延期或减免等。世界银行等国际发展组织以及部分发达经济体,经常对一些发展中国家进行债务的重新安排,比如对非洲不发达国家的债务减免等。债务重新安排的主要内容大致与债务重组相似,但更侧重于延期和(或)本息的减免。

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